5月，備受關注的《廣東省電梯使用安全條例(草案修改稿)》將提交省人大常委會第二次審議。
該條例建議稿中“電梯出事，物管先賠”的條款，曾在專家、政府部門、物管企業(yè)間引起激列爭論，甚至可能是廣東立法史上最尖銳的一場立法辯論。
在各方的角力下，今年3月，廣東電梯安全管理條例的草案正式出爐首次提交省人大常委會審議，草案中刪除了“物管先賠”的條款。
鮮為人知的是，為這一條款，廣東省人大常委會、省質監(jiān)局有關負責人專程到北京向全國人大常委會法工委請示。最終全國人大常委會法工委否決了這一條款，認為立法條件既不成熟，也超出了地方立法權限。
一個協(xié)會如何反對政府紅頭文件
2014年5月21日，廣東省政府發(fā)布了《關于印發(fā)廣東省電梯安全監(jiān)管體制改革方案的通知》(粵府函(2014)106號)(以下簡稱《通知》)。其中，“當電梯事故或故障造成損失時，使用管理權者對受害方承擔第一賠付責任”，被視為改革亮點，這一款新規(guī)引起了很大反響。
不少市民聽了都叫好，不再受了傷還被推來諉去找不到責任人，也不必等各方扯完皮就能先拿到賠償了。
然而，這一規(guī)定激起了物管行業(yè)的反對。目前廣東近50萬臺電梯，其使用管理權者往往是物業(yè)管理企業(yè)。
實際上，該紅頭文件正式發(fā)布前，省物管協(xié)會就提出了反對意見，但未被采納，“物管先賠”的條款還是出現(xiàn)在紅頭文件中。
全省有7000多家物業(yè)企業(yè)，“協(xié)會征求企業(yè)意見，我們認為這一條款與上位法并不相符合。”廣東省物管行業(yè)協(xié)會秘書長郭輝星說，他們想了很多辦法怎么申訴，最后請來的律師給他們指了一條路，就是“備案審查”。
律師發(fā)現(xiàn)“物管先賠”的規(guī)定與上位法相悖。面對以改革亮點出現(xiàn)的紅頭文件，如何提出反對意見呢?有人注意到，黨的十八屆四中全會提出，要加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。
去年底，省物管協(xié)會寫了一份報告，提請省人大對《廣東省電梯安全監(jiān)管體制改革方案》進行合法性審查。
郭輝星說，理由很簡單，《中華人民共和國特種設備安全法》等法律已經(jīng)明確規(guī)定，各單位在各自的法定范圍內(nèi)對特種設備承擔安全管理的責任。當出現(xiàn)電梯事故或者故障時，應當按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定認定責任，“不可能存在一個固定不變的第一責任人”。
一場最尖銳的立法辯論
廣東省人大常委會法工委收到省物管行業(yè)協(xié)會提交的備案審查建議。
這份規(guī)范性文件確實也屬于省人大的審查范圍。雖然法律規(guī)定，公民對規(guī)范性文件有審查建議權，但很少有人使用這項權利。按照廣東省各級人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定，企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為規(guī)范性文件不適當，向人大常委會書面提出審查建議的，由負責法制工作的機構接收、登記、研究;必要時報經(jīng)秘書長批準，由有關專門委員會或者工作委員會會同負責法制工作的機構進行審查。
省人大法工委備案審查處初步研究認為，“電梯出事，物管先賠”這一條款的合法性存在問題。
正好此時，省人大常委會主任黃龍云“點題”，要求專門為電梯安全立法。這項條款是否合法，將在立法過程中越辯越明。
去年底，省人大常委會委托兩所高校立法基地的專家起草建議稿。其中一稿寫入了省政府紅頭文件正在推行的“物管先賠”條款。
今年1月10日，省人大常委會法工委為專家建議稿舉行評估會“物管先賠”的規(guī)定引起了激烈的爭議。
在立法評估會現(xiàn)場，有法學教授、人大代表幾乎一致嗆聲，認為該條款違反各種上位法，超越地方立法權限。物管企業(yè)則稱有失公平。
力推此項工作的省質監(jiān)局局長任小鐵舌戰(zhàn)專家，他認為，上位法對過錯追究存在很大缺陷，造成現(xiàn)在常常不能維護消費者權益的現(xiàn)狀，“在場每位都是乘用人，我們在座的哪個人出了事，你看看你找誰，我們再來看看。”
任小鐵說，要防止部門立法，更要防止利益集團對立法的干預。
人大一審稿刪除“物管先賠”條款
在各方的角力下，今年3月，廣東電梯安全管理條例的草案正式出爐首次提交省人大常委會審議，草案中刪除了“物管先賠”的條款。
一名立法工作者解釋，省政府的《通知》中，關于物管先賠是整個電梯安全監(jiān)管改革中最重要的部分，而且建立了新的賠付鏈條，“物管先賠”就是改革亮點和核心所在。這一規(guī)定在立法時遭遇這么大的爭議，若立法通過，將從政府性規(guī)范文件上升為地方性法規(guī)，影響重大。
“物管先賠”是如何刪除的
紅頭文件
2014年5月21日，省政府發(fā)布《關于印發(fā)廣東省電梯安全監(jiān)管體制改革方案的通知》，其中規(guī)定“電梯出事，物管先賠”。此前省物管協(xié)會的反對意見未被采納。
物管反對
物管企業(yè)稱，他們必須簽電梯首負責任，不簽質監(jiān)部門就不給他們電梯年檢。
2014年底，省物管行業(yè)協(xié)會提請省人大常委會對該方案進行合法性審查。
合法性審查
省人大法工委備案審查處初步研究認為，廣東省電梯安全監(jiān)管體制改革方案中，“物管先賠”的條款合法性存在問題。
立法激辯
2015年1月10日，省人大常委會法工委組織《廣東電梯安全管理條例》建議稿評估會。建議稿分別由兩所高校專家起草，其中一稿寫入了“物管先賠”條款，在評估會上引起激烈爭議。
請示北京
2015年3月18日，省人大常委會法制委員會、法工委會同省質監(jiān)局有關負責人到北京，就此條款向全國人大常委會法工委請示。全國人大常委會法工委表示，立法條件不成熟，也不屬地方立法的權限范圍。
刪除條款
2015年3月底，《廣東電梯安全管理條例》的草案出爐，首次提交省人大常委會審議，草案刪除了“物管先賠”的條款。
揭秘
改革亮點為何被刪除?
全國人大常委會法工委認為不宜立法有三大原因
這一已經(jīng)在廣東開始探索的改革亮點為何最終沒有進入立法的環(huán)節(jié)?
記者獨家獲悉，“物管先賠”條款被刪除最主要的原因是被全國人大常委會法工委“否決”了。
今年3月18日，廣東省人大常委會法制委員會、法制工作委員會會同省質監(jiān)局有關負責人一行到了北京。他們就廣東省電梯使用安全條例起草涉及的使用管理人責任承擔問題，向全國人大常委會法制工作委員會請示。
“立法條件不成熟”
近日，記者拿到了全國人大常委會法工委回復廣東的意見。
全國人大常委會法工委表示，全國人大在修改《特種設備安全法》時，張德江委員長專門到廣東調研過，廣東省有關方面就首先承擔賠償責任問題作過匯報，張德江委員長指示對電梯首先賠償責任和廣東的試點探索改革進行研究。全國人大常委會法工委作了認真研究，但最后沒有將首先承擔賠償責任寫入特種設備安全法中。
全國人大常委會法工委解釋，主要原因有三點：首先，在法律中建立這一制度會出現(xiàn)更多問題。“首先賠償責任”涉及民事法律基本制度，規(guī)定由哪一方承擔首先賠償責任的前提仍然要有過錯，如果在立法中直接規(guī)定先行賠償責任，會造成實踐中因為追償很難落實而出現(xiàn)更多問題。
其次，立法條件不成熟，沒有把握。“廣東的改革試點有一定成效，建立首先賠償責任制度的出發(fā)點是好的，但如果推廣到全國我們沒有把握。”“首先賠償責任制度”在民事法律制度上并不是最好的，規(guī)定由哪一方先行賠償，在法律上也較少見，立法實踐中并不普遍。
再次，缺乏可操作性、可執(zhí)行性。就全國范圍而言，大部分物業(yè)無法承擔電梯安全的首先賠償責任，物業(yè)也沒有意識到這是它的責任，在實踐中業(yè)主“不交物業(yè)費”的現(xiàn)象大量存在，物業(yè)對小區(qū)的管理都很困難，在法律中規(guī)定首先承擔賠償責任則更難落實。
“不屬地方立法權限范圍”
在廣東此前的建議稿中，還規(guī)定由電梯使用管理人“先行墊付有關費用”。全國人大法工委認為，這與原先的“首先承擔賠償責任”雖然有所不同，但仍屬于民事責任，不屬地方立法的權限范圍。地方立法不宜規(guī)定“墊付費用”的問題，墊付費用、賠償責任都涉及民事基本法律制度，超出了地方立法權限。
物業(yè)等電梯使用管理人要承擔相應的安全管理義務，但承擔的不是墊付、賠償責任。地方立法要維護法制統(tǒng)一，不能與《立法法》以及民事法律等相沖突，要處理好地方立法與上位法之間的關系。
全國人大法工委態(tài)度也非常堅決，“如果條例堅持規(guī)定民事責任的內(nèi)容，通過后也會依照備案審查程序予以糾正。”
不過，全國人大對廣東電梯安全條例草案規(guī)定由電梯使用管理人作為電梯安全使用首負責任人，履行相應安全管理義務予以認可。
因此，在3月末提交省人大常委會的草案根據(jù)全國人大法工委的意見進行了修改。草案雖然也提出了電梯使用管理人也就是物管是首負責任人的概念，但并非是賠償、墊付的首負，而是規(guī)定了安全管理和救助的責任。
